NEWS LETTER 002 : BIS EXPERTISE CNSS, CNPS ET CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS AU SERVICE DU FINANCEMENT DE L’ÉCONOMIE

Comment faire de la CNSS, de la CNPS et d’une future Caisse des dépôts et consignations des instruments de financement de notre économie ?

Le 25 septembre 2026, le Ministère de l’Économie, des Finances et du Budget a lancé un emprunt obligataire. Avec cette approche, l’État cherche à mobiliser 2 500 milliards GNF de francs guinéens au taux de 11 % l’an sur cinq (5) ans, avec une souscription minimale 5 000 000 GNF. Cet appel à l’épargne publique confirme un choix que nous partageons : financer les projets et infrastructures visés par le programme Simandou 2040 en priorité par l’épargne nationale plutôt que par l’endettement extérieur.

En effet, l’appel public à l’épargne est en soit un instrument appréciable. Il ne peut cependant pas à lui seul porter le financement durable des infrastructures et des actifs publics. Notre pays dispose déjà de deux (2) institutions qui détiennent une épargne longue, la Caisse nationale de sécurité sociale (CNSS) et la Caisse nationale de prévoyance sociale des agents de l’État (CNPS). Il lui manque en revanche une institution que la plupart des pays de la sous-région ont créée : une Caisse des dépôts et consignations. C’est cet ensemble que nous proposons d’organiser pour financer l’État et son ambition structurée dans le programme développement simandou 2040.

Les limites de l’emprunt obligataire :

Il ressort de notre évaluation ex-ante de l’approche de mobilisation par emprunt obligataires les limites suivantes :

- Un emprunt obligataire ne constitue pas un flux régulier sur lequel l’État peut programmer des investissements pluriannuels. Il est une opération ponctuelle qui se porte sur un montant arrêté d’avance et renouvelée d’une année sur l’autre.

- La maturité de cinq (5) ans est courte au regard de la durée de vie d’une route, d’un barrage, d’un hôpital ou d’un programme de logements, qui se compte en dizaines d’années. L’État doit donc refinancer à l’échéance un actif qui n’a pas encore produit l’essentiel de ses effets.

- Un taux d’intérêt de 11 % sur cinq (5) ans s’avère élevé en notre sens et pèse de facto sur le budget, d’autant que la charge d’intérêts s’ajoute aux remboursements des émissions précédentes.

- Une part importante des souscriptions proviendra des banques. La liquidité qu’elles placent en titres publics est autant de crédit qui n’est pas accordé aux entreprises, dans un pays où le crédit au secteur privé rapporté au PIB reste parmi les plus faibles de la sous-région.

C’est en cela que notre Cabinet propose à l’État guinéen, l’utilisation de la CNSS et de la CNPS comme une épargne longue orientée vers l’investissement :

Les caisses de sécurité et de prévoyance sociale perçoivent aujourd’hui des cotisations qu’elles ne verseront en pensions que dans dix (10), vingt (20) ou trente (30) ans. Une partie de ces ressources constitue des réserves techniques qui, par nature, sont stables et longues. C’est précisément le profil de financement que demandent les infrastructures.

Ces réserves restent pourtant peu orientées vers le financement de l’économie. À date, lesdites réserves sont principalement placées en dépôts bancaires ou consacrées aux investissements propres des deux (2) organismes publics (CNSS et CNPS). La CNSS a d’ailleurs fait de la diversification de ses ressources, l’un de ses axes de réforme afin de sortir de la dépendance des seules cotisations. La CNPS, qui a étendu sa mission à la couverture maladie des agents de l’État et des retraités, connaît le même besoin de rendement pour équilibrer ses régimes. Notre expertise peut être utile à cet effet !

Orienter une part maîtrisée de ces réserves vers des titres de long terme, comme des programmes de logement, des immeubles de rapport ou des participations dans les entreprises rentables et dans des projets en partenariat public-privé, servirait à la fois l’économie guinéenne et les assurés eux-mêmes. Elle permettra à notre économie de trouver une ressource longue en monnaie nationale ; et les assurés verraient leurs réserves mieux rémunérées qu’en dépôts bancaires. Cette orientation que nous proposons ne se décrète pas. Elle suppose des études actuarielles régulières, une politique de placement adoptée par chaque conseil d’administration, des plafonds par catégorie d’actifs et une exigence de rendement minimal. L’argent des cotisants n’est pas un budget d’appoint pour l’État. Il doit d’abord garantir le paiement des pensions.

Proposition de création d’une Caisse des dépôts et consignations :

Une Caisse des dépôts et consignations (CDC) a pour mission de recevoir et de conserver les fonds que la loi oblige à déposer auprès d’un tiers de confiance : consignations judiciaires et administratives, cautionnements des marchés publics, fonds détenus par les notaires et les greffes, dépôts de certains organismes publics. Prises séparément, ces sommes sont modestes et dormantes. Mais une fois centralisées, elles forment une ressource stable que la CDC placera dans des investissements d’intérêt général. Le modèle est déjà éprouvé ailleurs. La France l’a créé en 1816. Le Maroc s’appuie depuis des décennies sur la Caisse de dépôt et de gestion. Le Sénégal, le Gabon et la Côte d’Ivoire disposent de leur caisse. Le Burkina Faso a fait évoluer la sienne en Caisse des dépôts et d’investissements, alimentée notamment par les ressources de la caisse de retraite des fonctionnaires, de la CNSS et de la caisse d’épargne.

Dans le contexte guinéen, une CDC pourrait :

a) Centraliser les consignations et cautionnements aujourd’hui dispersés ;

b) Recevoir sous mandat, une partie des réserves de la CNSS et de la CNPS et les gérer selon des règles prudentielles communes ;

c) Accorder des prêts longs aux collectivités locales, dont les conseils communaux élus en auront besoin pour leurs équipements ;

d) Financer le logement social et les actifs immobiliers de l’État ;

e) Cofinancer aux côtés des banques et des partenaires, les projets du programme Simandou 2040 ;

f) Apporter aux ministères et aux établissements publics l’ingénierie financière qui leur fait souvent défaut ;

e) Participer aux financements du portefeuille actionnarial de l’État.

À préciser que cette approche se distingue du fonds souverain que le Gouvernement prépare. Le fonds souverain a vocation à préserver une partie des revenus miniers pour les générations futures. Tandis que la CDC mobilise de son côté de l’épargne intérieure et la remet au service de l’économie réelle. Ce qui fait que les deux (2) instruments sont complémentaires !

Conditions de réussite :

L’expérience des autres pays montre que cet instrument de financement ne sera performant que par sa gouvernance. Au Maroc, la CNSS a contesté pendant des années le rendement de ses réserves confiées à la caisse de dépôt nationale, estimant que ces placements devaient d’abord servir l’intérêt des assurés. Au Burkina Faso, les banques ont exprimé leurs craintes sur la liquidité du système bancaire lors du transfert des dépôts publics vers la nouvelle caisse. Ces deux (2) points doivent être traités dès la conception.

Notre Cabinet d’expertises recommande ainsi à l’État guinéen de :

1. Créer la CDC via une loi, et non par un simple décret, afin de lui garantir stabilité et indépendance;

2. Placer la CDC sous le contrôle d’une commission de surveillance où siègent notamment des représentants de l’Assemblée nationale, de la Banque centrale et des partenaires sociaux ;

3. D’interdire, dans la loi, toute utilisation de ses ressources pour le financement des dépenses de fonctionnement de l’État ;

4. Doter la CNSS et la CNPS d’une politique de placement écrite, assise sur des études actuarielles, avec des plafonds par catégorie d’actifs et un rendement minimal pour les assurés ;

5. Organiser le transfert des dépôts publics vers la CDC de manière progressive, en concertation avec la Banque centrale et l’Association professionnelle des banques ;

L’emprunt obligataire a montré que les Guinéens sont prêts à prêter à leur État. La CNSS, la CNPS et une future Caisse des dépôts et consignations permettraient d’aller plus loin, en transformant cette confiance ponctuelle en un dispositif permanent de financement de nos infrastructures et de nos actifs publics.

Notre Cabinet accompagne les tutelles, les conseils d’administration et les directions générales des organismes publics dans la conception de leurs modèles économiques, de leurs politiques de placement et de leurs cadres de gouvernance. Nous nous tenons à la disposition des autorités pour contribuer aux études préalables à la création d’une Caisse des dépôts et consignations en République de Guinée.

KABA MAMADI, DIRECTEUR GÉNÉRAL DU CABINET D’EXPERTISES BIS